财政监督浅谈

（一）
财政是政府的分配活动，是政府从收入的获得、钱款的保管、支出的安排、钱款的拨付和用直至最后报账等一系列过程的总和。所谓财政监督，就是依据既定的法律法规规范，对政府整个收入支出活动过程的每一个环节和项目，甚至每一文钱所进行的监督，其实质是对政府权力的约束与规范，使政府只能在法律规章规范允许的范围内拓展财政活动。财政监督是财政管理活动的一个要紧组成部分。财政活动是由政府所有些科层（包含附是各级政府的企事业单位和其他机构，下同）与其官员具体进行的，因而财政监督应当是对于政府所有科层及其官员收入支出活动的监督，而不只限于对财政部门活动的监督。
在市场经济下，任何社会活动和经济活动都需要监督，而财政活动又因为自己特征，更需要监督。
财政监督不同于企业财务监督。企业（包含私人，下同）的活动是经济主体追求自己个体利益的行为。对企业财务的监督来自两个方面：一方面为了确保无数独立的企业活动形成有机统一体，需要政府制定相应的法律规范去约束企业的财务活动，由此产生的是企业财务的外部监督，这是社会通过政府对企业的规范；其次为了确保企业内部活动的规范有序，企业的所有者和经营者也需要制定相应的规章规范，去约束和规范企业内部各组成部分与职员的财务活动，由此产生的是企业财务内部监督，这是企业的自我规范。
政府的活动是政权组织服务于社会公共利益的行为。对于政府财务活动的监督与企业财务监督有其相似之处：一方面，社会公众需要通过人代会制定相应的法律法规，去约束政府的财政活动，由此产生的是财政的外部监督，这是社会对政府的规范；其次，为了确保由各科层组织所组成的政府活动有机统一和规范有序，中央政府或上级政府及其财政部门，还需要制定相应的规章规范，以约束和规范政府各科层组织及其官员的收入支出行为，由此产生的是财政的内部监督，这是政府的自我规范。
财政监督根本不同于企业财务监督，它们的主要差别有：
1.约束经济权利与约束政治权力的差别。这是两者外部监督的差别。企业财务外部监督的根本点，在于它是政治权力对于经济权利的约束和规范。这是政治权力怎么样约束别人的问题。企业只不过经济组织，只拥有经济权利。政府是凭着政治权力对企业财务进行监督的，这是政治权力对于经济权利的约束和规范。一旦打造了为市场合认同的法律规范，政治权力对于经济权利的约束和监督是相对有力的，也可以得到相对有效的实行。尽管经济组织为了自己利益的最大化，也会弄虚作假、巧取豪夺等，但毕竟遭到法律的规范和约束，而基本上只能通过市场交换来达成我们的目的，甚至弄虚作假和强取豪夺等也打造于经济权利的运用之上。此时政府对企业财务的监督，是革别人的命，其执法也相对容易下手。
相反，政府财政外部监督的根本点，在于它是政治权力对于政治权力的约束和规范。政府是政权组织，它本身就拥有政治权力。对于社会公众和人代会依赖法律权威对自己活动的监督，政府及其官员总会不由自主地以自己拥有些政治权力进行对抗。一旦政府权力强于法律权威，则政府将一方面不尊重人代会和社会公众，其次对企业则予取予与，滥用自己手中的权力以尽量地搜刮社会财力，紧急风险市场以至根本否定市场。此时社会要想以法律约束和规范政府行为，其遇见的抵制是强有力的，监督可能是软弱无力的。
2.监督角逐主体与监督垄断主体的差别。市场经济是由无数的企业进行的，企业相互之间存在着平等的角逐关系，每一个企业的活动都遭到其他企业的制约，都需要服从自动形成的市场规则的约束与规范。政府对于企业及其财务的监督，只须从弥补市场失效的角度，形成统一的正式法律规范以规范企业行为就好了；主要的和基本的监督活动，事实上通过企业之间的相互约束与限制，以非正式规范的方法，通过市场的自动约束机制解决了。所以，监督企业财务活动来讲相对容易。
政府则不同。一个国家只能有一个政府，并没有几个政府相互角逐和制约。政府内部结构是垂直的宝塔式结构，它的各科层组织及其官员都拥有肯定的政府权力，都承担着部分政府职责，都从事肯定的具体行政工作，它们相互之间是上下级的行政领导关系，而不是平等角逐的关系，社会从外部以法律形式约束政府权力有着巨大的困难程度，需要付出更大的努力。
3.法律监督有无延伸至内部监督的差别。因为企业是独立自主的市场主体，因而企业可以独立自主地确定自己内部的监督规范和机构，使用自己觉得适合的监督方法办法，只须它们不与既定法律法规相抵触就好了。这是企业所有者可以独立自主地拥有和支配企业活动的具体体现，是经济权利自我达成的基本内容之一。
政府则不同。它是整个国家政权机构的组成部分，需要遭到整个权力构架的约束与规范。国内的宪法规定人代会是权力机构，而政府只不过权力机构的实行机构。为此，财政的内部监督，是在外部监督的约束下进行的，具备社会公众和人代会从外部对财政的监督向政府内部延伸的实质。这是整个国家的政治权力需要形成有机统一体在财政监督上的具体体现。
（二）
不一样的经济体制有着不一样的财政种类，形成不一样的财政监督内容与范围。
计划经济下不可以说没有财政的外部监督，这样时的宪法也规定了人代会是国家权力机构，而政府只不过其实行机构等，绝对地说此时的社会公众和人代会不拥有监督财政活动的能力显然是不确切的。但就具体实践来看，此时的政治权力格局中毕竟政府居于主导和决定地位，整个政治生活几乎只围绕着政府运转。在这种背景下，财政的外部监督更多只不过名义上和形式上，真的存在并实质发挥用途的只有内部监督，外部监督只不过内部监督的陪衬。换言之，此时的政府几乎是只依赖自我监督来完成财政的监督。
财政监督的这种情况，是由计划经济决定的。作为国营企业，企业是国家的所有物，企业活动所获得的收益，都是所有者即是国家。此时财政收入几乎全部来自国营经济，其实质就是国家集中原本就是我们的财务，财政支出则是国家在安排用我们的财力。在这种背景下，企业和个人对国家财政活动是无权说三道四的。此时政府无须对缴款人负责，缴款人也无权决定和监督政府的财政活动。所以，尽管社会公众拥有法律上的主人身份，但事实上是没办法监督政府及其财政活动的。此时有能力监督财政活动的只有国家自己。因为国家权力格局中政府居于主导的和决定的地位，又使得此时的财政监督只不过政府的自我约束，是不受社会公众和人代会监督的。
如此，计划经济时期的财政经济活动是不是能正常运转，与政府是不是能自我约束、自我克制直接有关联。当政府能自我约束和监督时，其财政活动取之有度、用之有法，财政经济活动就相对正常和稳定发展；反之，社会经济就很难正常进步，紧急者还出现灾难性后果。大跃进和文革时期政府的任性妄为使国民经济崩溃，其中财政的过度集中和无序用财力是直接的和重点性是什么原因之一。其后政府被迫进行的自我调整之所以可以非常快扭转局面而走上正轨，非常大程度上得益于政府对财政活动的自我约束和规范。
市场化改革否定了这种性质的财政监督。改革使得企业和个人摆脱了行政附属物状况，成为独立自主的市场主体。经济基础的这种变化，根本改变了财政活动是政府集中和用自己财力的情况，而渐渐显示出财政的公共性质，即此时的财政收入来自社会公众，来自纳税人；财政支出是政府在替社会公众、替纳税人用钱，因而需要根据他们的意愿行事。因此，所有些财政活动都需要对社会公众、对纳税人负责，都需要由他们来决定和监督。正是这种变化，使得此时的财政转变成为社会公众的财政，即公共财政。
这种变化也就是财政监督模式的变化：第一，是社会公众和人代会对财政监督，即外部监督的逐步形成，并且其约束力度伴随改革的推进而不断增强；第二，因为改革致使了政府职能、运行方法、规范构架等的不断变革与更新，也引起了财政内部监督的相应变化，形成了外部监督约束下的财政内部监督的新机制。于是，一个崭新的财政监督模式逐步形成。相对于旧的模式，新的财政监督的最大特征，就是财政成为社会公众约束政府活动，监督政府权力的重点性直接方法。它由财政的公共性所决定，反过来也具体体现了财政的公共性。市场经济是法治经济，市场化社会是法治社会。市场化改革正逐步将财政活动置于法律的有效约束之下，其中包含财政监督。然而，现在国内正处于体制转轨时期，法治社会也远未建成，它表目前财政上就是社会公众和人代会与法律还很难有效约束和监督财政活动，财政的法律建设还非常不健全，财政监督主要还是政府的自我监督和内部监督。这种情况，是由市场化改革艰巨性所决定的，也是财政规范公共化改革还没有到位的具体体现之一。
计划经济是依赖中央政府的高度集权来维系的，相应地，财政的内部监督也是以中央（上级）政府的集权和行政监督为基本特点的。它依赖中央政府对地方政府，上级政府对下级政府，各级政府对本级所属各部门各单位，上级主管部门对下级部门和单位，财政部门对同级兄弟部门和单位与各级政府对本级财政部门的行政监督等等，来构成统一的财政监督体系。此时行政权力是构成财政监督威慑力的基本依据，监督是依赖行政权威和行政命令来贯彻的。
市场化改革强有力地影响着财政的内部监督：一是改革的分权性质，使得地方政府、部门和单位的自主权大大增强，仅仅依赖高度集中统一的中央和上级的行政权威进行财政监督的传统模式，已很难为继；一是财政的外部监督正在逐步形成，各级政府的自我监督活动日益被置于社会公众和法律的约束与规范下，随性的程度正逐步减弱。
这种背景下的财政内部监督，重点是形成各级政府各自的自我约束力。此时中央政府的监督当然还需要，但更多的应当依赖地方各级政府去监督。不然在分权状况下，中央政府仍然要监督数以万计的科层组织的活动，显然是不现实的。为此，应当加大财政法制建设，提升财政法治化程度，通过宪法和财政法律，来约束与规范各级政府的自我监督活动。财政监督的根本出路在于法律监督规范的真的形成。
20余年的改革，国内财政的内部监督已发生了重大变化：一方面，法律对财政的监督力度逐步加大，法律对财政内部监督的根本约束正在形成，财政的规范化建设也逐步得到法律的规范和加大，财政内部监督正在从人治状况向法治状况转化。传统的单纯依赖行政权力进行的财政内部监督，也逐步转到依据法律和规范的监督上来了。伴随政府预算的逐步透明化，社会公众、社会舆论和人代会愈加多地参与到财政监督上来，愈加多地决定着财政活动，财政的内部监督也更为公共化了。其次，因为分税分级的财政体制逐步形成，各级财政活动的约束和监督将更多地由本级的人代会来进行，从而各级财政遭到上级财政的监督将会有所弱化。如此，都表明在国内打造法律对财政内部监督是完全可能的。
总之，国内财政监督模式的改革，其根本点在于：立足于财政的内部监督，根据市场化改革需要变革财政内部监督，同时将改革重心放在财政的外部监督上，全力推进财政法制建设，使整个财政监督法治化。
（三）
企业活动是市场的活动，其目的是市场收益的最大化。为此，企业需要通过市场交往，依赖经济方法去获得尽量多的价值。对企业财务监督的基本点，就是寻求市场收益的勉励与其约束之间的均衡点，以确保企业通过合法正常的市场交往和自己的努力，去追求自己经济收益的最大化。政府活动则是非市场活动，其目的是权力和政绩的最大化。对于官员来讲，薪资等货币收益尽管是要紧的勉励原因，但职位的升迁，权力的扩大，声誉的提升，鲜花、掌声和大家的拥戴等，都是政府及其官员所追逐的，更高层次的还追求青史留名，等等。所有这类都不是通过市场活动，而是通过更多权力的攫取来达成的。因为政府的每一项活动都需要相应的财力，因而政府的各科层组织及其官员，也追求自己支配的公共财力的最大化。但这不是靠市场运营，而是更多政治权力的获得，和已有权力不受限制的用法。
如此，企业监督的实质是确保企业需要通过正当的市场活动才能获得收益。相反，财政监督的实质则是约束和控制政府权力，因而公共财政监督的最好化，就是寻求公共财力支配权的授与与约束之间的均衡点，以确保政府及其官员不可以滥用权力去风险正常和正当的市场活动，但又可以有效地服务于市场，确保整个社会福利函数的最大化。然而，国内财政监督的这一均衡点到今天尚未达成。触目惊心极度紊乱的政府分配秩序就是其典型表现。
国内有着数千年的官本位传统，计划经济又赋予了政府及其官员前所未有些权力，使得政府权力几乎到了任性妄为的地步。
20余年改革使得市场和资本原因有了长足进展，但未能根本改变这种情况。分权化改革在某种程度上放松了政府权力的约束和控制，经济规模的急剧扩张，又大幅度地放大了原有些政府权力失去控制状况，使政府各科层组织及其官员获得前所未有些财政财力；新的市场魅惑与刺激，使他们逐利动机大为膨胀愈加自行其是。同时，改革否定了传统的制衡与协调体系，却没相应地形成由社会公众、人代会和社会舆论约束政府行为的能力。进一步看，到今天为止整个改革仍然是由政府主导，而不是由市场推进，这又加剧了社会监督政府及其财政活动的困困难程度。这类都使得传统政府的无限权力状况继续存在。这就是现在财政监督紧急困难、软弱无力的症结所在。
然而，要想真的打造起市场经济，市场和资本对于政府的约束和规范又是须臾必不可少的。政府是市场的直接对立物，由于政府不是按等价交换的市场方法进行活动的，政府活动的范围不是市场范围。所以，假如市场不可以有效约束和规范政府活动于市场允许的范围与限度内，市场经济就是一句空话。
财政的公共化改革，恰好提供了最好的方法和方法。财政是政府的直接经济基础，无财政提供的资源和要点，政府就很难存在，就寸步难行。任何一项政府活动都直接间接地反映到财政上来，都多少地耗费肯定的财力，财政的一收一支也就直接与政府的一举一动相联系，社会公众就能通过监督政府的收入支出，而约束和规范政府的行为。财政的这种外部监督，是市场经济下所特有些，它直接体现了社会公众对政府及其财政活动的监督，是此时的财政之所以是公共财政的直接体现。通过监督财政活动，市场和社会也就直接约束和规范了政府的行为，从而确保了政府活动不只不可以侵犯和风险市场活动，反而只能为市场提供其所需要的服务而支持和促进市场的进步，也将使得改革从政府主导转到市场主导上来，确保市场经济在国内的最后打造。
总之，在市场经济下之所以需要财政监督特别是外部监督，就是假如没公共财政监督，就没正常的政府活动，从而也就没真的的市场经济。
（四）
20余年的改革开放，使得国内的财政监督有了非常大的变化，其主要有：则政监督职能逐步从对企业财务检查为主转向对财政收入支出监督检查为主，从事后监督为主向事前、事中、事后监督相结合，财政监督机构从始于1962年的财政驻厂员机构到现在中央与地方相结合的财政监督体系；财政监督工作方法也从税收财务物价大检查、清理检查小金库、清理预算外资金等到近年来的平时监督检查。不过，这类变化尽管非常大，但仍未使国内则政监督根本摆脱传统模式，与公共财政监督仍有非常大距离，亟需进行根本性的改革。
为此，现在国内的财政监督方法应当有个根本性的改革，这就是应当以强化法律对财政的监督为核心，以形成社会公众和人代会对政府财政活动的监督为基本内容，着重抓好以下的工作：
1.抓好政府预算的监督。政府预算是公共财政赖以形成和存在的基本规范，因而政府预算监督也就是公共财政监督的核心和基本内容。政府预算直接规定着政府的年度收入支出活动，政府的一收一支都需要在年度预算中确立，都需要获得年度预算的认同。正是通春节复一年政府预算的编制、审批、实行、审计和决算，社会公众以法律的权威约束和规范了政府行为。为此，对于政府预算的监督，就是对于财政活动的监督。社会公众、人代会、社会舆论、政府各机构特别是审计部门等，都需要加大对政府预算编制和实行的监督，财政部门更要通过加大自己的内部监督来做到这点。因此，财政监督的要素应放在检查政府各科层组织与官员是不是严格遵循了政府预算的有关程序，是不是依据已确立的政府预算进行活动上面。
2.抓好预算外和基金的监督。预算外是依据有关规范规定形成的，但又没纳入政府预算的政府财力。在体制转轨时期因其特殊的历史用途而急剧膨胀起来，但伴随市场经济的逐步打造，其不良反应也开始紧急起来，对公共财政的构建形成了直接的否定。为此，政府预算规范改革，其中主如果部门预算改革正逐步取消预算外范畴。但在现在尚很难一步到位，一时还很难真的的和完全的取消预算外。在这种背景下，对于政府的预算外和基金收入支出的监督，就应当侧重于依据已有些法律规范行事，既要检查预算外和基金活动中违反财经法规规范的行为，更要阻止政府各科层组织和官员不由自主地扩大预算外和基金的范围与规模的行径，配合政府预算规范的改革，尽快从根本上取消预算外范畴，同时更要否定规范外范畴的存在，将政府财力基本上都纳入政府预算。
3.抓好依法课税的监督。就历史上看，公共财政直接起来自于依法课税，即议会通过法律对政府的课税行为的约束。依法课税并非简单的税收怎么样征纳的问题，而是关系到税收的课征是由政府决定，还是由社会公众决定的根本问题。只有当税收需要由议会或人代会批准才能征收时，政府需要依据社会公众的根本意愿安排用财政支出之时，才能防止政府对市场的根本风险。然而，半个世纪以来，国内税收的决定权都在政府手中，人代会或者只能赞同政府的税法提案，或者政府干脆避开人代会以税收暂行条例的方法实行。到今天为止，各级税务部门的课税活动，除去税收立法和税收暂行条例以外，还依据上级政府的税收计划任务来进行。一旦税收计划与税法发生冲突时，大家总是依据的是税收计划，而不是依据税法课税，或收过头税，或该收不收。于是，企业和私人不依法纳税与政府不依法课税的现象并存，都极为紧急。为此，国内现在财政监督的个要紧内容，就应当是依法课税，是对于政府乱收税的督察和禁止。
4.抓好政府收费的监督。政府收费是公共财政收入的补充形式，但并非可有可无的，而是税收所没办法替代的财政收入形式。然而，近年来国内的乱收费现象越演越烈，苛捐杂费多如牛毛。更为紧急的是，尽管政府已下大决心和花大力气进行税费改革，但困难重重历数年而无根本进展。应当说，乱收费是乱收税的派生物，只有可以乱收税，才可以乱收费，它们都是社会公众无力根本制约和控制政府行为的产物，是财政尚未真的公共化的具体体现。为此，国内现在财政监督的要紧内容，就应当抓好政府收费的监督。
5.抓好财政其他活动的监督。就国内现在的财政监督来看，上述数项应当是其主要的和基本的内容，但财政活动并不只只有上述几个方面，对于其他方面的财政监督同样是必不可少的。诸如对于政府债务的举措、管理、用和偿还等的监督，对于财政资金向国库的缴纳、划分、留解、退付、保管、调度和拨付等的监督，对于国有资产（本）的运营、处置、收益、股权等的监督，政府各科层组织和官员实行财务规范、财税规范、法律规范等的监督，等等，都是财政监督的要紧内容，也是应当注意抓好的。